因此，为了让法官法的初任法官选拔规定发挥更好效果，可能还需要在公务员管理和法官管理方面设计更细致的制度配套措施。

……根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。（第三款） 这一条所规定的事项具有基础性作用，但是否一定要放在这一章中还有讨论的空间。

另一方面要建立健全初任法官选拔制度、法官助理成为初任法官的养成机制。在法院、检察院工作，但不行使国家审判权的人员不应任命为审判员。这一条公务员分类管理的规定是放在第一章总则中的，就是要凸显表明公务员分类管理是一项基础性制度。四、公务员的职务、职级与法官等级 修改后的《法官法》第五章法官的管理中的第二条，即全文第二十六条是关于法官职务和法官等级的规定。[13] 参见本书编写组编：《全国各高级人民法院工作报告汇编》，法律出版社2018年版，第5页。

即一个人怎样才能成为法官，成为法官后，享有哪些权利，遵守哪些义务，不得从事哪些行为，如何才能晋升等级，怎样获得能力提升，享有哪些职业保障。海南省人大常委会监督室问：最近，我省‘两院报来提请任命为审判员和检察员的人员中，有部分是非业务部门的骨干，有办公室、研究室、人事处、培训中心等部门的领导干部。但需要注意的是，这两项职权的相对集中行使，是由《行政处罚法》和《行政许可法》两部法律予以规定的， 而且法律明确规定只有在这两个领域，国务院和经国务院授权的省一级政府才可以决定一个机关行使有关行政机关的处罚和许可权。

在处理公权力行使主体与被监管对象的关系上， 法理的基本要求是，为了保护被监管者（主要是行政相对人） 的合法权益，公权力行使主体应当遵循法无授权不可为的原则。7.对区域协同立法的必要性进行深入研究 区域协调发展中，究竟哪些事项需要协同立法？有的观点已经提出，立法协调在实践中运转的动力不足， 真正开展实质性立法协调的区域并不多，即使已经取得的相关协调成果，也都是在上级政府或有关部门的主导下进行的，同级协调积极性并不高，成果有限，以区域公共政策和区域合作协议为代表的两类替代性规范大量存在，不仅淡化了协调功能，也反映了协调动力有限。区域之间开展协同立法，无论是协同立法的具体工作本身，还是协同立法带来的立法结果，都不可避免地要对横向行政区域的国家机关职权进行调整和改变，与人民代表大会制度纵向行使职权的政治体制发生冲突，这是需要十分警惕和重视的。其次涉及总纲中有关行政区划的规定，以及国家机构 一章中地方人民代表大会和人民政府的有关规定。

它的主要表现就是，区域协调发展是宪法序言中的内容，而宪法序言中的相关表述与行政区划并不衔接，甚至是存在明显冲突的。但是，在公权力行使主体彼此之间，如何认识和处理法无明文规定时的可为与不可为，是长期以来没有引起重视和研究的问题。

但区域协调发展涉及经济和社会事业的方方面面，真正阻碍跨区域协调发展的因素在哪里， 是不是只有通过协同立法才能解决， 都需要认真研究。出台重大举措，特别是遇到新情况新问题且无明文规定，需要先行先试，或者创新举措可能与现行规定相冲突， 需经授权才能实施的情况。建议对区域协调发展中必须进行协同立法的事项做综合性的梳理，考虑协同立法的成本以及可能引发的一系列问题，建议如果不是十分必须，就尽量不进行协同立法。有跨省市范围明确的区域， 比如京津冀协同发展中的京津冀，东三省协调发展的东三省，都是明确的省一级区域。

他说：在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。1.1982年宪法序言中没有区域协调发展的内容 1982年宪法的一个很大特点，就是有篇幅不短的序言，并且在序言中明确表述了国家的指导思想和根本任务。而在地方，人民代表大会制度的基本设计，是以行政区划为基础的，与单一制国家结构形式相适应，实行纵向的领导体制。在整个国家的整体治理结构中，行政区划着眼的更多是政治，应当相对静止，保持安定。

而协同立法以及区域协调发展着眼的主要还是经济与社会， 具有比较活跃和多变的特点。在这个意义上， 如果把协同立法放到宪法的序言中衡量，可以得出的结论是，它符合宪法序言中新增加的国家指导思想，即科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想以及贯彻新发展理念。

应当说， 在区域协同立法方面， 不少地方把具体的工作已经做在前面，但对协同工作的法理基础以及宪法法律上的空间，却缺乏必要的论证。现在的问题是，宪法以三十多个省级行政区划为基础，实行中央对地方的管辖，没有规定行政区域之间可以相互协调发展，是否就一概排斥区域之间的协调发展呢？ 应当说，以不损害中央统一领导为前提，推动区域协调发展，最终达到共同富裕，实现五位一体的国家根本任务，宪法没有理由排斥这样的区域协调发展， 包括协同立法，但又有什么办法能够预先判断和防微杜渐，保证区域的协调发展包括协同立法，最终不会导致地方与中央在政治上的紧张关系呢？ 这实在是一个异常重大的问题，应当引起足够重视。

马克思主义辩证法的基本原理认为， 在经济基础与上层建筑的关系中，上层建筑虽然对经济基础具有重要作用，但最终是由经济基础决定的。因为省一级行政区划的划分和设置，属于全国人大的职权，国务院是否有权以指导意见包括立法的方式，调整、整合跨省国家机关的职权，是大可怀疑的。学术界比较笼统的说法认为，我国行政区划的基本原则是便于人民群众参加国家管理，有利于社会主义经济建设，照顾民族特点和历史延续性。在实践中采取的区域协同措施，也存在几个值得注意的现象： 一是没有一个协同的机关组织明确提出它们的协同措施的宪法法律依据。这里，邓小平提出了一个在地区之间先富带动后富， 然后达到共同富裕的理念。在这一治理体制下， 党政机关之间法律关系的研究， 基本都是围绕上下级关系、中央与地方关系而进行的， 但显然， 在国家治理的错综复杂的社会关系中， 各级党政机关和其他行使公共管理职能的组织之间的关系，不仅有纵向关系，还有平行的横向关系以及不平行的横向关系。

二是一些地方出台的协同措施办法没有或者不愿意在媒体上公开。四是不少区域都积极地沟通协商甚至签订合作协议，或者各自出台协同合作的文件，但如前所述，这些协议文件规定的内容除了自我约束能产生效力外，都不具备任何外在的法律约束力。

党的十九大报告在科学发展观的基础上提出了新发展理念，这个理念包括创新、协调、绿色、开放、共享，协调是其中的重要一条。新中国成立之初，全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区，实行党政军一体化管理。

在这个意义上，协同立法与行政区划的规定也有不相容的一面。4.在立法体制上出现法无明文规定能否协同立法的困境 区域协同立法涉及对现有立法体制的改变和调整。

笔者认为，在研究区域协调发展和协同立法相关问题的时候，新中国成立之初设立和撤销各大行政区的这段历史，值得关注和研究。宪法序言中没有明确反映邓小平的上述发展理念，可能有多种原因，其中之一可能是，这个理念当时还没有形成党内共识。2018年修改后的宪法序言要求，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。在人大及其常委会和同级政府之下，还有人大常委会的内部组织以及政府的组成部门和内设机构能否横向协同立法的问题。

这样，同一级人大和政府只与它的上下级行政区域内的人大和政府发生纵向的关系，而不与横向行政区域内的人大和政府发生宪法法律上的关系。如果要实现这一发展理念和任务，就不可避免地引起与既定行政区划之间的紧张与冲突。

2.建议由全国人大常委会以立法方式对区域协同立法事项作出专门规定 区域协同立法面临的最大问题是，缺乏明确的宪法法律依据，在立法法规定的立法体制下，也没有明确的空间。如果把现在的协同立法放到国家结构形式的安定性上来进行深层考量，就会发现，它存在并完全可能引起两方面的困境： 一方面，基于不允许出现山头倾向和向中央闹独立性的基本精神， 宪法关于行政区划的规定， 是不包括或者不允许行政区域之间的横向协调发展包括协同立法的。

国务院的这个指导意见，既不是法律也不是行政法规，在法律效力上是存疑的，但它却要求加强长三角区域立法工作的合作与协调，这实际是在人民代表大会制度的体制之外，对长三角地区不同行政区域的人大和政府的职权提出了调整的意见。横向行政区域人大常委会职权的行使，与宪法、 地方组织法等法律关于人大及其常委会行使职权的界限的规定，难免要发生冲突。

如果单纯以行政区划为单位，讨论经济社会的协调发展， 在宪法上不存在问题， 因为地方人大和政府是以行政区划为依托设立的，在一个行政区划内协调发展经济社会事业，不会突破宪法设置的政权体制框架。但问题是，宪法总纲中规定了行政区划，国家机构一章中又规定了以行政区划为基础的国家机关体系，而平行的行政区划及其国家机关体系本身并不包含横向合作的元素，序言有关区域协调发展的内容与行政区划的规定，显然是相冲突的。这样看，现在两省一市有关跨行政区域进行大气污染防治协作的立法权力即便放到国务院，也是有问题的。1982年宪法制定后，在几次修改中，序言以及其他内容都有不少变化，但关于行政区域的划分和以行政区划为依托设置国家机关的规定却从没有修改。

宪法法律对这个问题并没有涉及。还有粵港澳大湾区这一内地省级行政区域与特别行政区一体化的特殊区域。

这次修改将邓小平理论明确写进了序言，但由于邓小平理论的内容也极为丰富，所以，如果不加以明确解释，也很难推导出地区协调发展的理念。这样，同一行政区划内的人大与政府的设置、组织及其行使的职权，也就仅仅限于本行政区域内，而不能扩大到行政区域之外。

值得注意的是，上述两省一市的立法结果，是由省市人大常委会的工作机构通过联席会议、协商交流等方式，进行事先立法合作的成果。区域协同立法面临的合宪合法性困境 区域协同立法的合宪合法性是一个无法回避的问题。